Penalidades en los contratos públicos: qué son, cuándo se aplican y cómo afectan al contratista

Las penalidades en los contratos públicos son consecuencias económicas que la Administración puede imponer al contratista cuando se producen determinados incumplimientos durante la ejecución de un contrato público.

Retrasos en la ejecución, incumplimientos parciales, prestaciones realizadas de forma defectuosa o incumplimientos de determinadas condiciones establecidas en los pliegos pueden dar lugar a la aplicación de penalidades.

Por este motivo, para cualquier empresa que participe habitualmente en licitaciones públicas, conocer las penalidades previstas en los pliegos es tan importante como analizar el presupuesto, los criterios de adjudicación, la solvencia exigida o las condiciones técnicas.

La Ley 9/2017, de Contratos del Sector Público (LCSP) regula, entre otros, los principales supuestos de incumplimiento parcial, cumplimiento defectuoso y demora en sus artículos 192 y 193.

¿Qué son las penalidades en la contratación pública?

Las penalidades son consecuencias económicas vinculadas al incumplimiento de determinadas obligaciones contractuales por parte del contratista.

Su finalidad está directamente relacionada con la correcta ejecución del contrato público y con el cumplimiento de las obligaciones asumidas por la empresa adjudicataria.

Un aspecto fundamental es que las empresas no deberían limitar su análisis del pliego a los requisitos necesarios para ganar una licitación. También resulta esencial estudiar las obligaciones que deberán cumplir una vez adjudicado el contrato.

Una condición aparentemente secundaria durante la preparación de la oferta puede convertirse posteriormente en un riesgo económico relevante.

¿Cuándo pueden aplicarse penalidades en un contrato público?

La LCSP contempla diferentes situaciones en las que pueden producirse penalidades. Entre las principales se encuentran:

• Cumplimiento defectuoso del contrato.
• Incumplimiento parcial de las prestaciones.
• Retrasos en los plazos de ejecución.
• Incumplimiento de determinadas condiciones especiales de ejecución.
• Incumplimiento de compromisos de adscripción de medios.
• Determinados incumplimientos relacionados con la subcontratación.
• Incumplimientos de determinadas obligaciones medioambientales, sociales o laborales.
• Falta de presentación de determinada documentación previa a la adjudicación.
• No formalización del contrato en plazo por causas imputables al adjudicatario.

Veamos los principales supuestos.

Penalidades por cumplimiento defectuoso

El artículo 192.1 de la LCSP permite que los pliegos o el documento descriptivo prevean penalidades cuando exista un cumplimiento defectuoso de la prestación o se incumplan determinados compromisos o condiciones especiales de ejecución.

Estas penalidades deben ser proporcionales a la gravedad del incumplimiento.

Además, con carácter general, cada penalidad no puede superar el 10 % del precio del contrato, IVA excluido, y el conjunto de las penalidades no puede superar el 50 % del precio del contrato.
Esto convierte el análisis de las cláusulas relativas a la ejecución en un elemento esencial antes de presentar una oferta.

Penalidades por incumplimiento parcial

También puede producirse un incumplimiento parcial cuando el contratista, por causas que le sean imputables, no ejecute correctamente una parte de las prestaciones definidas en el contrato.

En estos casos, el artículo 192.2 de la LCSP establece que la Administración podrá, atendiendo a las circunstancias, optar entre:

• Resolver el contrato.
• Imponer las penalidades determinadas para estos supuestos en el pliego o documento descriptivo.

Por tanto, las consecuencias de un incumplimiento pueden ir mucho más allá de una reducción económica puntual.

Penalidades por retraso o demora en la ejecución

Los plazos son uno de los aspectos que más atención requieren durante la ejecución de un contrato público.
El artículo 193 de la LCSP establece que el contratista está obligado a cumplir tanto el plazo total del contrato como los posibles plazos parciales establecidos para su ejecución.
Cuando la demora en el plazo total sea imputable al contratista, la Administración puede optar, atendiendo a las circunstancias, entre resolver el contrato o imponer las penalidades correspondientes.

Como regla establecida en la LCSP, las penalidades por demora son de:

0,60 euros diarios por cada 1.000 euros del precio del contrato, IVA excluido.

El órgano de contratación puede establecer penalidades diferentes en el pliego cuando las características especiales del contrato lo hagan necesario y se justifique en el expediente.

Además, cada vez que las penalidades por demora alcancen un múltiplo del 5 % del precio del contrato, IVA excluido, el órgano de contratación puede acordar la resolución del contrato o permitir que continúe su ejecución con nuevas penalidades.

¿Pueden aplicarse penalidades por retrasos en plazos parciales?

Sí.
La LCSP permite aplicar este régimen también cuando se incumplen plazos parciales si así se ha previsto en el pliego o cuando el retraso en esos hitos permita presumir razonablemente que no podrá cumplirse el plazo total.
Para una empresa adjudicataria esto significa que no basta con controlar únicamente la fecha final del contrato.
Los hitos intermedios, entregas parciales, fases de ejecución y cronogramas también deben analizarse antes de presentar la oferta y monitorizarse durante toda la ejecución.

¿Qué ocurre si no se presenta la documentación previa a la adjudicación?

La fase inmediatamente anterior a la adjudicación también puede generar consecuencias económicas.
Cuando el licitador propuesto no cumplimenta adecuadamente el requerimiento de documentación previsto en el artículo 150.2 de la LCSP dentro del plazo establecido, se entiende que ha retirado su oferta y se le exige una penalidad equivalente al:

3 % del presupuesto base de licitación, IVA excluido.

Por ello, la gestión documental después de haber presentado la oferta continúa siendo crítica.

Penalidad por no formalizar el contrato en plazo

Existe una situación similar cuando un adjudicatario no formaliza el contrato dentro del plazo correspondiente por causas que le sean imputables.

En este supuesto, el artículo 153.4 de la LCSP establece igualmente una penalidad del:

3 % del presupuesto base de licitación, IVA excluido.

La adjudicación, por tanto, no supone que hayan desaparecido los riesgos asociados al procedimiento.

Penalidades relacionadas con la subcontratación

La subcontratación constituye otro ámbito especialmente relevante.

Cuando se infringen determinadas condiciones establecidas para subcontratar o no se acredita adecuadamente la aptitud del subcontratista, la LCSP contempla, cuando así esté previsto en los pliegos y dependiendo de su repercusión sobre la ejecución, una penalidad que puede alcanzar hasta el:

50 % del importe del subcontrato.

También existen obligaciones relacionadas con el pago a subcontratistas y suministradores.

En determinados supuestos de impago acreditados mediante resolución judicial o arbitral firme, las penalidades pueden alcanzar hasta el 5 % del precio del contrato y reiterarse mensualmente mientras persista el impago, hasta alcanzar el límite conjunto establecido legalmente.

Incumplimientos medioambientales, sociales y laborales

La contratación pública incorpora cada vez más obligaciones relacionadas con criterios medioambientales, sociales y laborales.

El artículo 201 de la LCSP establece obligaciones para garantizar su cumplimiento durante la ejecución del contrato.

Determinados incumplimientos, especialmente los relacionados con retrasos reiterados en el pago de salarios o la aplicación de condiciones salariales inferiores a las derivadas de los convenios colectivos cuando concurran las condiciones establecidas legalmente, pueden dar lugar a penalidades.

Por eso, el análisis de una licitación debe contemplar también las condiciones especiales de ejecución.

A continuación os dejamos un cuadro resumen

¿Qué importancia tiene el principio de proporcionalidad?

La proporcionalidad constituye uno de los principios fundamentales en materia de penalidades.

El artículo 192 establece expresamente que las penalidades previstas para determinados incumplimientos deben ser proporcionales a la gravedad del incumplimiento.

Esto implica que no debería analizarse únicamente la existencia de una penalidad, sino también:

• Qué conducta activa su aplicación.
• Cómo está definida en el pliego.
• Qué importe puede alcanzar.
• Si existen diferentes niveles de incumplimiento.
• Qué consecuencias económicas puede generar.
• Si determinados incumplimientos pueden llegar a provocar la resolución del contrato.

¿Cómo se imponen las penalidades?

De acuerdo con el artículo 194 de la LCSP, las penalidades previstas para los supuestos de incumplimiento parcial, cumplimiento defectuoso o demora se imponen mediante acuerdo del órgano de contratación, a propuesta del responsable del contrato cuando se hubiese designado.

El acuerdo es inmediatamente ejecutivo.

Las cantidades correspondientes pueden hacerse efectivas mediante la deducción de los pagos totales o parciales que deban abonarse al contratista o, cuando no puedan deducirse de estos pagos, sobre la garantía constituida.

¿Qué ocurre si la penalidad no cubre los daños causados?

Una penalidad no siempre limita toda la responsabilidad económica derivada del incumplimiento.

El artículo 194 de la LCSP establece que, cuando exista incumplimiento parcial, cumplimiento defectuoso o demora y no se haya previsto una penalidad, o cuando la penalidad establecida no cubra los daños causados a la Administración, esta podrá exigir la correspondiente indemnización por daños y perjuicios.

Este aspecto es especialmente importante a la hora de evaluar el riesgo económico real de un contrato.

¿Por qué analizar las penalidades antes de presentar una licitación?

Una buena estrategia de contratación pública no debería centrarse exclusivamente en localizar oportunidades y preparar ofertas competitivas.
También debería permitir determinar si la empresa puede ejecutar realmente el contrato en las condiciones exigidas.
Antes de presentar una oferta conviene identificar, entre otros aspectos:

Plazos de ejecución: ¿son realistas para la capacidad operativa de la empresa?

• Hitos intermedios: ¿existen entregas parciales que puedan generar penalidades?
• Condiciones especiales de ejecución: ¿qué obligaciones adicionales establece el pliego?
• Adscripción de medios: ¿qué personal, equipos o recursos deben mantenerse durante la ejecución?
• Subcontratación: ¿existen limitaciones o requisitos específicos?
• Penalidades: ¿qué incumplimientos están tipificados y cuál sería su impacto económico?
• Resolución contractual: ¿qué obligaciones se consideran esenciales?

Este análisis permite valorar mejor el riesgo real de cada oportunidad antes de tomar una decisión de participación.

Cómo ayuda la tecnología a detectar penalidades en los pliegos

Los pliegos de contratación pública pueden contener decenas o incluso cientos de páginas. Localizar manualmente todas las obligaciones, plazos, penalidades y condiciones especiales de ejecución consume tiempo y aumenta el riesgo de pasar por alto información relevante.

Las herramientas de análisis de licitaciones basadas en inteligencia artificial permiten acelerar esta fase del proceso.

Con una plataforma especializada como DoubleTrade Insight Licitaciones, los equipos comerciales y de licitaciones pueden centralizar la búsqueda de oportunidades y profundizar en la documentación asociada a cada contrato.

El objetivo es pasar de una lectura exclusivamente manual del pliego a un análisis más estructurado que ayude a localizar rápidamente información crítica para la decisión de participar.

Preguntas como:

¿Qué penalidades contempla el pliego?
¿Cuál es el plazo de ejecución?
¿Existen penalidades por retraso?
¿Qué condiciones especiales de ejecución debe cumplir el adjudicatario?
¿Se permite la subcontratación y bajo qué condiciones?
¿Qué obligaciones pueden provocar la resolución del contrato?
Pueden convertirse en elementos fundamentales para evaluar una oportunidad antes de preparar la oferta.

De encontrar licitaciones a decidir mejor

La digitalización de la contratación pública está cambiando también la forma en la que las empresas trabajan las oportunidades.

Ya no se trata únicamente de encontrar más licitaciones, sino de identificar cuáles encajan realmente con la estrategia, capacidades y recursos de la empresa.

Analizar previamente las penalidades ayuda a incorporar una variable fundamental al proceso de decisión GO/NO GO: el riesgo asociado a la ejecución.

Una oportunidad atractiva por presupuesto o volumen puede no resultar igualmente interesante cuando se analizan en profundidad sus plazos, obligaciones, recursos exigidos y penalidades.

Por eso, disponer de una plataforma como la de Insight Doubletrade te permite obtener información estructurada desde las primeras fases y por lo tanto tomar decisiones comerciales con mayor contexto.

Preguntas frecuentes sobre penalidades en contratos públicos

¿Cuál es la penalidad por retraso en un contrato público?

Con carácter general, cuando la demora en el plazo total sea imputable al contratista, la LCSP establece penalidades diarias de 0,60 euros por cada 1.000 euros del precio del contrato, IVA excluido, sin perjuicio de que el pliego pueda establecer otras penalidades justificadas atendiendo a las características del contrato.

¿Cuál es el máximo de una penalidad por cumplimiento defectuoso?

En los supuestos regulados por el artículo 192.1 de la LCSP, cada penalidad no puede superar el 10 % del precio del contrato, IVA excluido, y el conjunto no puede superar el 50 % del precio del contrato.

¿Puede resolverse un contrato público por incumplimiento?

Sí. Dependiendo del tipo de incumplimiento, de su gravedad y de lo establecido en la LCSP y en los pliegos, la Administración puede disponer de la posibilidad de resolver el contrato.

¿Las penalidades tienen que aparecer en el pliego?

En los supuestos en los que la LCSP remite a las penalidades previstas contractualmente, los pliegos o documentos que rigen la contratación son esenciales para determinar qué incumplimientos están contemplados y qué consecuencias se establecen.

¿Puede haber penalidades por incumplir un plazo parcial?

Sí. El artículo 193.5 contempla su aplicación cuando esté previsto en el pliego o cuando la demora en los plazos parciales permita presumir razonablemente la imposibilidad de cumplir el plazo total.

¿Una penalidad impide reclamar daños y perjuicios?

No necesariamente. Si no se ha previsto penalidad o la establecida no cubre los daños causados a la Administración, el artículo 194 de la LCSP contempla la exigencia de indemnización por daños y perjuicios.

Conclusión: conocer las penalidades también forma parte de una buena estrategia de licitación

Las penalidades son un elemento esencial de la gestión del riesgo en la contratación pública.

Analizarlas antes de presentar una oferta permite conocer no solo cuánto puede valer un contrato, sino también qué obligaciones implica, qué riesgos supone su ejecución y qué consecuencias puede tener un eventual incumplimiento.

Para las empresas que trabajan habitualmente con la Administración, incorporar este análisis al proceso de decisión permite evolucionar hacia una estrategia más completa: buscar la oportunidad, analizar el pliego, evaluar el riesgo y decidir con información si merece la pena licitar.

Con DoubleTrade Insight Licitaciones, la tecnología y la inteligencia artificial ayudan a transformar grandes volúmenes de información de contratación pública en datos útiles para analizar oportunidades y tomar decisiones comerciales con mayor rapidez.

Salvador Alarcón

Director comercial y de desarrollo de negocio en Doubletrade